分类：经济论文 时间：2021-12-01 热度：605
摘要:2021年上半年新增专项债共发行10143亿元，进度仅为已下达债务限额的29.3%，明显低于前两年同期水平。对此，笔者分析后认为:2021年上半年专项债发行节奏整体后移，区域分布差异较大，但发行期限趋于长期化，资金投向聚焦基础设施和民生;下半年防范外部冲击、夯实经济平稳大局、化解金融财政风险都需要专项债工具发挥更大作用。建议下一步科学把握政策时度效，做好国家重大项目落地，“穿透式”监管和全生命周期绩效管理双管齐下，助力经济在恢复中达到更高水平均衡，发挥对优化经济结构的撬动作用，筑牢政府债务风险警戒线。
关键词:专项债金融财政风险绩效管理
一、2021年上半年专项债发行使用基本情况
(一)发行节奏整体后移
从发行限额来看，经全国人大批准，2021年预算安排新增专项债务限额为36500亿元。经国务院批准，财政部已下达2021年新增专项债务限额34676亿元，低于全国人大批准的限额1824亿元。从发行进度来看，财政部政府债务研究和评估中心数据显示，1-6月新增专项债累计发行10143亿元(其中114亿元使用2020年支持化解地方中小银行风险专项债券结转额度)，占全年发行限额的29.3%，而2020年和2019年同期进度分别达到59.5%和64.5%，发行进度明显慢于往年。从发行节奏来看，1-2月无新增专项债发行，3-6月分别发行了264亿元、2056亿元、3520亿元和4304亿元，发行节奏不断加快。总体来看，2021年新增专项债发行节奏慢于往年，下半年专项债发行额度约占全年的70.7%以上，政策效能明显后移。
(二)区域分布差异较大
从地区分布来看，发达地区新增专项债发行规模最大，个别财力较低和债务风险较大的省份等发行规模受到一定限制。1-6月新增专项债发行规模最大的5个省份分别是山东、广东、四川、河南和福建，东、中、西部地区的比例为3∶1∶1。从集中度来看，不同省份在专项债项目储备程度、申请进度、管理效率方面存在较大差异。1-6月新增专项债发行规模最大的5个省份占全部发行规模的比例达到42.4%，远远高于2020年前5个省份31.2%的发行规模占比。
(三)发行期限趋于长期化
从债券期限来看，2020年12月18日财政部发布《地方政府债券发行管理办法》，强调“专项债券期限应当与项目期限相匹配”。2021年以来新增的专项债发行期限普遍较长，提高了专项债的平均发行期限和剩余平均年限。6月专项债平均发行期限为13.7年，较2020年同期延长4.52年。截至5月，专项债剩余平均年限为7.6年，较2019年年初的4.5年延长了3.1年。
(四)资金投向聚焦基础设施和民生
从1-6月专项债资金实际投向结构来看，主要聚焦基础设施和民生领域。其中，用于市政和产业园区基础设施，交通基础设施，医疗卫生、教育等社会事业的占比分别达到31%、18.8%和16.3%。与2020年相比，2021年专项债重点投向领域还新增了保障性安居工程领域，其中租赁住房建设成为重点，上半年用于棚改、老旧小区改造等保障性安居工程的占比达到17.8%。
二、2021年下半年专项债发行使用面临新挑战
(一)防范外部冲击需要专项债工具发挥政策储备作用
一是全球疫情反弹给未来带来较大不确定性。2021年7月以来全球每日新增病例数从6月的30万人左右上升至约50万人，下半年秋冬日渐临近，但病毒变异频繁、疫苗供应持续短缺，全球疫情不确定性依然较强。二是部分发达经济体超常规政策外溢效应明显。近期发达国家生产生活逐渐回归常态化，美国6月的失业率降至5.8%，创疫情以来新低;核心CPI和PPI分别达到4.5%和7.1%，创下近年新高。货币政策提前转向预期不断升温，政策外溢效应对我国货币和汇率政策形成掣肘。三是我国外贸出口增势可能回调。尽管我国上半年美元计价的出口金额累计同比增长38.6%，实现超预期增长。但随着疫情好转，部分国家供应链开始恢复，出口订单逐渐回流，外贸增势回调概率恐进一步加大。四是美国对我遏制不断升级。拜登政府加强对我国的全方位遏制，企图绕开我国构建产业链供应链联盟闭环，加大了外部环境的不确定性。五是国际大宗商品价格上涨压缩宏观政策空间。CRB现货综合指数从4月17日的350.75飙升至7月14日的561.80，接近历史高位。7月9日，央行宣布全面降准0.5个百分点。宏观政策空间进一步压缩，专项债工具作用更加凸显。
(二)夯实经济平稳大局需要专项债工具发挥政策托底作用
一是消费需求仍然不足。1-6月社会消费品零售总额的两年平均增速为4.4%，较疫情前8%左右的平均增速仍有较大差距。食品、医疗、教育等消费需求占比较大，挤占其他消费空间。加之秋冬将至，疫情的不确定性对消费的影响仍需警惕。二是制造业投资需求较为疲弱。制造业增加值和投资的恢复速度出现较大背离。1-6月，制造业增加值同比增长17.1%，两年平均增速达到7.5%，较2019年同期提高1.1个百分点，但制造业投资的两年平均增速为2.0%，较2019年下降了1个百分点。这表明当前制造业企业对于中长期盈利预期和未来市场信心仍显不足。三是企业经营成本上升增加未来不确定性。原材料价格快速上涨，6月份PPI同比上涨8.8%。市场利率逐步回升，中小微企业纾困低息贷款陆续到期，企业融资成本面临上升压力。用工成本持续上涨，2019年全国居民工资性收入和农民工月平均收入同比增速分别达到8.6%和6.5%，即便是在疫情爆发的2020年也分别达到了4.3%和2.8%。
(三)化解金融财政风险需要专项债工具发挥政策对冲作用
一是中小银行支持实体经济能力有待提升。一季度，农商行和城商行资本充足率分别为12.70%和12.12%，较商业银行14.51%的平均水平差距较大，且均低于2020年四季度水平。一些依赖土地出让收入返还的融资平台及经营较为激进的房企风险正在加速暴露，加之资管新规过渡期年底到期，部分中小银行后续面临持续计提的压力，对实体经济的支持能力有所减弱。目前，用于补充中小银行资本金的2000亿元专项债限额仍有1380亿元剩余，这对于下半年保证中小银行资本充足率，提升支持实体经济能力意义重大。二是信用债违约和城投债风险暴露值得警惕。信用债方面，违约金额居高不下。万得数据显示，上半年共有77只共计762.42亿元的债券违约，特别是海航、华夏幸福、紫光等大型国企和头部企业相继违约。截至6月30日，海南、辽宁、河北、青海和宁夏等省区的余额违约率都超过了10%，信息技术业的余额违约率达到20.6%，制造业的发行人个数违约率达到17.9%。城投债方面，分化进一步加剧。随着强监管措施和防范化解隐性债务风险政策的持续贯彻落实，城投债资源进一步向浙江、江苏等发达地区以及高评级主体集中。河南、山西、天津等省市高债务风险和弱财政能力地区上半年平台整体净融资规模为负。下半年，“以稳增长的方式化解债务问题”，客观上对专项债工具的需求进一步加大。
相关期刊推荐：《中国物价》(月刊)创刊于1988年，由国家发展和改革委员会市场与价格研究所主办。物价研究专业期刊。宣传国家物价政策，刊登有关物价改革与价格理论体系研究的论文，以及物价法规和调价信息、国内外重要工农业产品价格和服务收费动态、市场调查、预测、基层物价工作动态等。
三、政策建议
(一)科学把握政策时度效，助力经济在恢复中达到更高水平均衡
一是加快发行节奏。为固本培元、稳定预期，考虑到时滞和挤出效应，建议加快专项债发行节奏并向三季度倾斜。因地制宜选择间接入股注资和可转股协议存款模式，加快补充中小银行资本金的专项债发行。同时，各发行场所加强沟通，避免不同省份在同一时段窗口发行地方债券。二是相机抉择发行额度。此前经国务院批准的2021年新增专项债务限额在下半年还剩24533亿元。应根据国内外形势变化要求，用好相关额度。如有需要，财政部可向国务院进一步申请用足3.65万亿元限额，甚至将明年部分额度提前至今年使用。三是适时优化分配方案。本着项目准备成熟一批发行一批的基本原则，严格落实国家相关规定，优化债券发行程序。允许地方政府统筹考虑宏观经济形势、地区分布情况、债务风险状况、项目执行条件、重点建设需求等因素，按相关程序调整用途，进一步优化专项债分配方案，实现专项债使用效用的最大化。
(二)做好国家重大项目落地，发挥对优化经济结构的撬动作用
一是做好国家重大项目落地。建议严格贯彻落实年初财政部、发改委联合下达的《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》和6月9日国务院常务会议“推进重大工程项目建设”相关要求，加快推动“十四五”规划和2035年远景目标纲要确定的102项具有战略性、基础性、引领性的重大工程项目落地，更好发挥有效投资的关键作用。二是进一步聚焦重点领域。加快贯彻落实《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》中切实推进新增专项债券重点用于保障性安居工程以及中央一号文件中专项债用于现代农业设施建设和乡村建设行动的相关要求。切实解决民生问题，助力实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革。此外，还应将更多资源向绿色投资倾斜，保障经济复苏和促进短期需求的同时实现中长期财政收支平衡。三是发挥资本撬动作用。建议在做好防风险前提下，适当拓宽专项债用作项目资本金适用领域，并进一步明晰完善相关政策，总结成功案例向地方推广。优先领域应是有一定专项收入、具备融资条件的项目;发行规模应为自有资金与市场化最大融资额度之间的缺口;发行结构应将专项债优先用于补足政策要求资本金与市场要求资本金之间的缺口，剩余部分可作债务性资金安排。鼓励政策性银行、商业银行遵循商业化原则，给予专项债非资本金部分和银行还贷平等的待遇;对专项债作为资本金的部分，按照资本金相关管理办法，可以在偿还其他非资本金借款后偿还。进一步明确细化政策支持专项债与PPP的合作方式，要把专项债作为资本金用在刀刃上，发挥引导带动作用。
(三)“穿透式”监管和全生命周期绩效管理双管齐下，筑牢政府债务风险警戒线
一是加强“穿透式”监管。通过信息化手段，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息，确保“专款专用、有据可查”。加快推进江西省等专项债穿透式监管试点工作，加快落实专项债穿透式监管工作方案，推动专项债项目尽快落地见效，提高债券资金使用效率。充分发挥地方政府债务管理信息系统功能，动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体，跟踪各环节进展，压实相关主体责任。严格落实《地方政府债券发行管理办法》等相关政策要求，科学合理匹配专项债务和项目期限，持续披露债务管理和项目收益情况，充分发挥第三方等外部信用评级、项目评估和监督约束作用，实现全过程、全方位监管。二是加快建立全生命周期绩效管理体系。严格贯彻落实财政部6月10日正式印发的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，加强专项债券项目绩效管理，进一步做好信息公开，切实发挥专项债券资金使用效益。建立项目全生命周期绩效管理体系，从立项是否符合国家重大战略要求，举债与偿债能力是否匹配，项目预期收益与前期投入是否平衡等多个角度进行绩效评价。事前绩效考核目标的合理性，事中绩效及时纠偏纠错，事后绩效关注项目目标实现和外部效应，建立全方位闭环式管理链条。全方位、立体化、全流程做好绩效考核工作。鼓励引入第三方机构，对重大项目开展重点绩效评价。——论文作者：刘鹏周双
文章名称：专项债发行使用的现状、挑战及建议
