分类：经济论文 时间：2021-09-02 热度：97
摘要:国有企业改革是经济体制改革的中心环节，改革开放40多年来，我国国有企业改革走出了一条具有中国特色的发展道路，然而与新时代新形势新要求相比，国有企业改革仍然存在改革推进不平衡、体制机制不健全、布局结构不合理等问题，深化改革依然面临来自政企不分、配套政策不系统等障碍。为此，中共中央、国务院出台了《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(简称《意见》)①，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计。国有企业改革将加速破除当前存在的三大障碍，并聚焦国有资产监管体制、混合所有制、职业经理人制度三大焦点，重点在电力、油气、铁路、邮政、烟草五大关键领域取得突破。国有企业改革将开启提速增效与重点突破新征程，将在关键性基础性重大改革上取得突破创新。
关键词:社会主义市场经济体制;国有企业改革;《意见》
国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国共产党执政兴国的重要支柱和依靠力量。②发挥好经济体制改革对国有企业改革的牵引作用意义重大。随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与这些新形势新要求相比，我国还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，在此背景下，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》①，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计，为更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，提供了行动指南，明确了坚定走社会主义市场经济体制的制度方向以及坚持市场化改革的解决思路，为国有企业改革提供了制度保障。《意见》立足加快“构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”，针对当前国有企业改革存在的体制机制障碍，围绕提升国有企业活力与核心竞争力这个主题，聚焦改革国有资产监管体制、混合所有制、职业经理人制度三大焦点，将在电力、油气、铁路、邮政、烟草五大关键领域取得突破。国资国企改革处于新时代经济体制改革的中心位置，《意见》提出的改革措施可操作性强，预示着国有企业改革进入提速增效与重点突破期，国资国企改革将在关键性基础性重大改革上取得突破创新。
一、国企改革的历程回顾与新时代背景
国有企业改革归根结底是经济体制改革，国有企业改革以其牵涉面广、错综复杂，始终是经济体制改革的中心环节和重点难点。我国国有企业改革历经放权让利、企业制度创新、资产管理体制改革和分类深化改革四个阶段，走出了一条具有中国特色的改革发展道路，然而与新时代新形势新要求相比，国有企业改革仍然存在改革推进不平衡、体制机制不健全、布局结构不合理等问题，为此，中共中央、国务院出台了《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》②，为更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，从而更加深入推进国有企业改革提供了行动指南。
(一)国企改革的历程回顾
自1978年改革开放至今，中国共产党一直以经济体制改革引领国有企业改革。国有企业改革历经放权让利、企业制度创新、资产管理体制改革和分类深化改革四个阶段，我国国有企业在经营机制、企业规模、经济效益和全球影响力等方面都取得了显著成效，积累了宝贵经验。1978年12月，党的十一届三中全会拉开了以放权让利为主要内容的国企改革大幕，采取了扩大企业自主权试点、经济责任制、“利改税”、承包经营责任制等措施，增强国有企业活力。1993年11月，党的十四届三中全会审议并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》③，明确提出建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向。20世纪90年代中期，为解决国有企业与市场经济不适应、经营机制不活、生产经营面临困境等问题，党的十五大和十五届一中全会提出了通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境的措施。2003年，国务院国资委的成立从制度上和实践上实现了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，从机构设置上实现了政企分开、政资分开。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》④，从完善产权保护制度、积极发展混合所有制经济、推动国有企业完善现代企业制度、支持非公有制经济发展等方面，对深化国企改革作出全面系统部署。2015年8月，中共中央、国务院印发实施的《关于深化国有企业改革的指导意见》⑤，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度、完善国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、改善国企改革的外部环境等方面提出了国企改革目标和举措。2017年4月，国务院办公厅印发的《关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》，明确了国资委以权力清单和责任清单为主要手段的授权管理方法，重点管好“国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”①。2018年7月，国务院出台《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》②，明确提出以管资本为主改革国有资本授权经营体制，加快推进改组组建国有资本投资、运营公司，“坚持社会主义市场经济改革方向，着力创新体制机制，完善国有资产管理体制，深化国有企业改革，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失，切实发挥国有企业在深化供给侧结构性改革和推动经济高质量发展中的带动作用”。③2020年5月，中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》④，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计，为更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，提供了行动指南，明确了坚定走社会主义市场经济体制的制度方向以及坚持市场化改革的解决思路。国有企业改革的上述历程详见图1。
(二)国企改革的新时代背景
经过40多年的经济体制改革，我国国有企业改革走出了一条具有中国特色的发展道路。特别是2012党的十八大以来，习近平同志创造性地提出了一系列关于国有企业改革的新思想、新观点、新论断，深刻回答了新时代为什么坚持和发展国有企业、发展什么样的国有企业、怎么样发展国有企业等重大问题，深化了对新时代国资国企改革发展规律的认识。习近平同志根据国有企业改革发展的历史方位，明确指出了新时代国有企业和国有经济的基本属性、本质特征、地位作用、主要矛盾、目标任务、发展动力、布局结构、监督管理等，为新时代国有企业改革和国有经济发展提供了科学指引。在习近平同志的科学论断指引下，国有企业改革取得重大进展。“1+N”文件顶层设计构建完成，“十项改革试点”深入推进，“国企改革三年行动方案”全面形成，重大改革举措落地见效，国有企业体制机制发生了重大变革，与市场经济的融合更加紧密，规模实力和竞争力进一步增强，国有经济主导作用有效发挥。截至2018年底，全国国有企业(不含金融、行政事业性国有企业)资产总额达到了210.4万亿元⑤，比2012年底增长了135.1%，进入《财富》世界500强的国有企业达到83家。但也要看到，随着中国特色社会主义进入新时代，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国有企业的发展环境和形势要求发生了深刻变化，与这些新形势新要求相比，我国还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，国有企业高质量发展仍存在不少体制机制障碍，⑥国有企业改革仍然存在改革推进不平衡、体制机制不健全、布局结构不合理等问题。必须以更大的决心、更大的气力把国有企业改革发展推向前进，形成更加符合中国特色社会主义新时代要求的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制。
相关期刊推荐：《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)(双月刊)创刊于1956年，是由福建师范大学主管、主办的哲学社会科学综合性学术理论刊物，是福建省较早创办的高校学报之一。设有：哲学研究、经济学研究、文学艺术研究、教育学研究、心理学研究、历史学研究、闽台文化研究等栏目。
2020年5月，中共中央、国务院在全面总结改革开放以来经济体制改革的成功经验基础上，颁布了《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)①，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计，为更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，提供了行动指南，明确了坚定走社会主义市场经济体制的制度方向以及坚持市场化改革的解决思路。《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足加快构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，“坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新。在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。”②《意见》从深化企业制度改革和所有制改革、夯实市场经济基础性制度、构建更加完善的要素市场化配置的体制机制、完善宏观经济治理的体制和制度、坚持和完善民生保障制度、建设更高水平开放型经济体制、完善社会主义市场经济的法律制度③等方面，为新时代加快国有企业改革、应对疫情冲击之后的国内外经济形势变化和挑战的需要、适应生产力更加平衡的发展、更加充分的发展和经济高质量发展的要求，提供了全方位的制度保障。
二、国企改革的三大障碍将加速破除
深化国有企业改革，建立现代企业制度，推动国有企业公司治理能力现代化，对于加快完善社会主义市场经济体制，更好发挥政府与市场的作用，加快推进经济高质量发展，具有十分重大的意义。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国坚持全面深化各方面改革，充分发挥经济体制改革对国有企业改革的引领作用，不断完善社会主义市场经济体制，国有企业在管理体制与经营机制方面逐渐成熟并与国际接轨，“国有企业总体上已经同市场经济相融合”④。然而，随着改革开放的全面扩大，国有企业在持续走向市场化和全球化方面，仍然存在来自企业内部因素、政企不分问题、外部配套改革不到位三个方面的障碍，针对这些问题，《意见》出台的措施将使这些障碍得以加速破除。
(一)国企改革的三大障碍
第一个障碍来自企业内部因素。部分国有企业在建立现代企业制度改革中步伐缓慢，证券化股份化程度不高，公司治理还不完善，企业经营管理机制还不能完全适应现代市场要求，以市场机制选聘用人和激励约束机制还未真正形成。具体表现为:上市公司与集团公司或母公司之间存在产权关系不清、管理关系不顺现象，所有者、管理者各自职能不到位，党委(党组)与董事会、经理层等其他公司治理主体的关系不明确，管理层权责不清、决策机制缺乏科学性，监管缺失或无独立性、无法实现有效监督，激励机制空缺、经理层作用不能得到有效发挥。国有企业的内部因素问题制约了加快完善中国特色现代企业制度的进程。
第二个障碍来自政企不分痼疾。政企不分是计划经济的产物，除了政府和企业的职能交叉，政企不分还有更深一层的含义，即部分国有企业委托人具有“政府化”的特征，建立现代企业制度的前提是实现政企分开。政企不分阻碍了政府行使社会经济管理职能，难于创造公平竞争的市场环境。政府直接干预企业的生产经营，既阻碍了企业成为独立法人实体，也使政府陷入了对企业要承担无限责任的境地，还造成了企业低效率。除此之外，以管企业为主向以管资本为主的转变还不到位，“各级国资监管机构仍存在管得过多过细问题，出资人监管定位不准、审批备案事项多等现象不同程度存在。而监督机制尚不健全，也导致国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业还比较突出”①。
第三个障碍是外部配套改革不同步。具体表现为:国有企业改革仍然存在改革推进不平衡、体制机制不健全等问题，配套政策的系统性、整体性、协同性还不够强。国有企业改革归根结底是经济体制改革，是一项综合性、系统性工程。产权制度改革是当前国有企业改革的核心内容之一，劳动制度、人事制度、分配制度、社会保障制度等一系列改革也必须配套进行，配套改革相对滞缓，必然会影响到国有企业改革的效率和质量。这些政策问题不利于实现习近平同志关于国有企业改革目的“三个有利于”的标准，即“要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。②国有企业改革涉及面比较广，需要各方同心协力，综合推进各项改革。
(二)加速破除障碍的措施
针对国企改革的上述三大障碍，《意见》进一步明确了深化国企改革的方向。积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，完善国有资产监管体制，改建国有资本投资运营公司，准确界定不同国有企业功能，优化国有经济布局结构，加强和改进党对国有企业的领导，为国有企业改革发展创造良好的外部环境等。
其一，在完善公司治理方面，当前国企改革的方向是建立中国特色现代国有企业制度。习近平同志指出:“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。”③完善中国特色现代企业制度，就是要抓住党的领导与公司治理相结合这个关键，通过强化制度建设，使党的领导与公司治理高度统一、有机融合④。《意见》进一步明确了“深化国有企业改革，加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，健全经理层任期制和契约化管理，完善中国特色现代企业制度。”⑤公司治理结构是由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构。要完善公司治理结构，就要明确划分股东、董事会、经理人员各自权力、责任和利益，从而形成三者之间的关系⑥，推动所有权和经营权相分离。完善中国特色现代企业制度，要坚持“把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格”⑦。同时，推行经理层成员任期制和契约化管理，完善国有企业领导人员分类分层管理制度，创造发挥企业家精神的制度环境，健全市场化经营机制、不断激发企业活力。
其二，在优化政企关系方面，《意见》明确了“坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对企业微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。”①加快政府与企业社会职责的分开、政府国有资产所有者职能与行政职能的分开、企业所有权与经营权的分开，促进以管企业为主向以管资本为主的转变。“完善以管资本为主的经营性国有资产产权管理制度，加快转变国资监管机构职能和履职方式。”②同时，针对监督机制的不健全不完善，《意见》提出加快“完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”③，巩固党风廉政建设成果，推动构建和谐政商关系。
其三，在外部政策配套改革方面，在以《关于深化国有企业改革的指导意见》为统领、以系列配套文件组成的“1+N”政策体系的基础上，《意见》进一步提出创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制，夯实市场经济基础性制度，完善社会主义市场经济法律制度，“构建更加完善的要素市场化配置体制机制”。④根据国有企业改革的外部环境决定论，国有企业存在的问题与公有制没有必然的联系，而是在两权分立的条件下出现的委托代理关系出了问题。只有在企业外部构建一个充分竞争的市场环境，所有者才能获得企业经营得充分信息，解决因信息不对称、激励不相容所带来的道德风险问题。因此，国有企业改革要从降低国有企业的政策性负担⑤入手，对国有企业进行分类政策管理。⑥《意见》在构建国企改革的政策环境上，提出从完善产业政策和区域政策体系、构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制等方面，创新政府管理和服务方式;从全面完善产权制度、实施市场准入负面清单制度、落实公平竞争审查制度方面，夯实市场经济的基础性制度;从完善经济领域法律法规体系、健全执法司法对市场经济运行的保障机制、完善发展市场经济监督制度和监督机制的角度，完善社会主义市场经济法律制度。
总之，国企改革的三大障碍与破除措施见图2。可以看出，《意见》出台的措施将从微观到宏观全方位解决国企改革存在的从内部到外部的障碍问题。——论文作者：李帮喜1，邓永波2
