分类：经济论文 时间：2022-04-16 热度：624
摘要:面对日益严峻的应急管理形势，加强社区应急管理势在必行。一直以来，我国应急管理体系的构建都是采取自上而下的方式，存在着诸多问题。通过分析珠江救人失踪事件和社区地震应急管理案例，表明社区是应对突发事件的第一现场，承担着繁重的应急任务，需要协调多方主体。社区应急管理是应急管理工作的“关口前移”，而基于治理视角的社区应急管理是应急管理工作的“关口前移”的再前移。文章针对我国社区应急管理存在的没人管理、没人参与、没钱支持、没物保障的困境，提出了治理理论视角下的我国社区应急管理的建设模式。
关键词:社区;应急管理;治理理论;突发事件
问题的提出
进入 21 世纪以来，各种灾害性突发事件席卷全球。例如，2001 年的“9·11”恐怖袭击事件、印度地震， 2003 年的非典，2004 年的印尼大海啸，2005 年的美国卡特里娜飓风，2007 - 2009 年的世界金融危机，2008 年的汶川地震，2009 年的 H1N1，2010 年的海地大地震，2011 年的日本地震核泄漏等，人类似乎正不可逆转地步入“风险社会”，正如乌尔里希·贝克所言，在现代社会，人类正生活在文明的“火山”上。
伴随着各种突发事件的频繁发生，“应急管理”也越来越受到重视，如何高效应对突发事件成为考验各国政府的难题。近些年，随着改革开放的进一步深入，我国步入了社会转型的阵痛期，频繁发生的各种自然灾害、事故灾难、公共安全事件和社会安全事件，使整个国家都疲于应对，严重威胁了国家的安定、社会的发展和人们的生活。仅 2014 年的上半年，全国各地就发生了多起暴力恐怖袭击事件，如 2014 年 3 月 1 日的云南昆明火车站的暴恐案、2014 年 4 月 30 日的新疆乌鲁木齐火车南站的暴恐案、2014 年 5 月 22 日的新疆乌鲁木齐的爆炸案。
面对日益严峻的突发事件应急形势，我国政府加快了应急管理“一案三制”的建设步伐，并于 2007 年颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国将对突发事件的应对从行政层面上升到法律层面。但这部法律实施后，我们并没有发现突发事件的逐步减少，却发现国家每年的维稳费用水涨船高。相对于地震、洪水、非典、H7N9、三聚氰胺等大型突发事件，发生在社区的各种斗殴杀人、盗窃、抢劫、自杀等小型突发事件更让政府难以管理，加大了应急管理的难度，如表 1 所示。
由表 1 可知，2006 - 2012 年，我国公安机关受理的治安案件数和立案的刑事案件数都在逐年递增，2012 年公安机关受理的治安案件数和立案的刑事案件数分别达到了 13，889，480 起和 6，551，440 起，比 2006 年分别增加了 93% 和 38% 。在公安机关受理的治安案件中，殴打他人案件、盗窃案件数共占总案件的近半数，在立案的刑事案件中，盗窃案占了总案件的 60% 以上，而这些案件绝大多数都发生在社区，盗窃、斗殴等事件的频发加大了社会治安管理的难度，破坏社会稳定。社区作为这些案件的发生场所，加强社区的应急管理能有效地预防和减少这类案件的发生，有效地维护社会稳定。
图 1 反映了从 2006 - 2012 年，我国公安机关受理的治安案件数和立案的刑事案件数。由图 1 知，从 2006 - 2012 年，我国公安机关真正立案的刑事案件数比受理的治安案件数远远少得多。
随着我国城市化进程的不断加快，城市数量急速增长、城市规模不断扩大、城市人口迅速膨胀。如表 2 所示，从 2004 - 2012 年，我国城镇人口增加了 16899 万人，城市人口密度增加了 1442 人/平方公里，社区居委会单位数也在逐年增加。近些年，城市化进程的加速发展，给城市治理带来了众多难题，社区作为现代城市的基本单位，是城市居民活动的主要场所，是公共治理体系的末梢，是社会和谐稳定的基石。社区是一个由人口、地理空间、各种基础设施、管理机构和文化观念等要素构成的社会实体，具有社会、政治、经济、文化等多种含义的概念。目前，我国城市社区主要采取自治的管理方式，由居民选举的社区居委会代表居民管理社区事务。
社区作为突发事件的第一现场和应对突发事件的前沿阵地，加强社区的应急管理能力，对于突发事件的预警、减缓、处置和恢复具有重大的意义。近些年来，我国政府非常重视社区应急能力的建设，连续颁布了一系列的文件指导社区应急管理活动的开展，例如 2007 年 7 月 31 日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》，对加强基层应急管理工作进行了进一步的部署，明确了基层应急管理工作的重点任务，提出了相关措施。与此同时，国家各部委也牵头部署了众多社区应急管理建设项目，例如安监系统在推进“安全社区”建设、民政系统在主持“减灾社区”建设等。社区应急管理的重要性不言而喻，国家也十分重视社区应急管理工作，但是经过多年的建设，我国城市社区应急管理能力仍比较低下，存在诸多问题，如预警能力弱、应急准备不足、应急处置迟缓等，面对着“上面千条线，下面一根针”，社区应急管理工作时时面临没人管理、没人参与、没钱支持、没物保障等捉襟见肘的现实困境。在这种困境下，社区应急管理路在何方?
研究综述
国外关于社区应急管理的研究起步较早，经过较长时间的发展，已较为成熟，提出了许多社区应急管理的理念，形成了不同的社区应急管理模式。
1989 年 9 月，世界卫生组织主办的第一届世界事故与伤害预防大会在瑞典的斯德哥尔摩隆重召开，会议一致通过了《安全社区宣言》，明确提出了“安全社区”的理念，并成立了专门机构对其进行推广，使其被众多国家接受。1999 年，联合国在“国际防灾战略”(ISDR)中明确提出的“在 21 世纪建设更安全的世界”的三大战略之一，就是重心下移，从强调“政府的作用”，转变为重视“建设应对灾害能力强的社区”。随后，在 2005 年联合国召开的第二次世界减灾大会上，进一步强调防灾社区建设的问题。
除了“安全社区”、“防灾社区”理念之外，美国 FEMA 提出了“减灾社区”和“可持续社区”的理念，澳大利亚 EMA 提出的“有准备的社区”的理念。经过长期的实践和发展，各个国家形成了不同的社区应急管理模式，例如美国自上而下构建了完整的社区应急管理体系，德国的应急管理模式强调社会合作，日本则是以地域为中心展开应急管理等。
近几年，国外学者对社区应急管理各主体的参与模式展开了进一步的研究。学者 Miehl[1]认为应急计划要发挥作用必须进行演练，而社区居民间的沟通和社区资源的充分利用可以有效提高社区应急能力。 Eisenman 等[2]以洛杉矶的社区居民为对象，运用网络分析方法对社区居民灾害防范准备情况进行研究，认为公共卫生部门应该在灾害准备中发挥重要作用，加强社区居民之间的沟通有利于提高灾害防范准备水平，提高家庭的灾害应急准备是防灾下一步的发展方向。Connolly[3]认为在当前环境下，学校自身的安全防卫功能已经被延伸，能在社区应急管理中发挥着巨大的作用，应该建立一支基于学校的社区应急反应队伍(CERT)。
我国社区应急管理研究起步较晚，学者们研究的重点多集中在社区应急管理重要性、模式，社区应急能力评价，国外经验借鉴，案例分析等方面。
鉴于社区在应急管理中的重要地位和作用，加强社区应急管理的重要性得到了学者一致的认同。佘廉等[4]通过对我国重大突发事件预警管理现状的问卷调查研究，发现在突发事件前期，40% 的发现者在基层单位，越接近基层，接近人民大众，信息来的越快、越直接。刘成忠[5]认为社区是城市居民组成的社会生活共同体，是突发事件发生的主要场所，社区居民是突发事件的第一知情人，加强社区应急管理工作，对处置和预防突发公共事件具有重要的现实意义。
在明确社区应急管理的重要性的基础上，我国学者对社区应急管理模式和应急能力评价指标体系构建进行了进一步的探索。盛清才[6]认为从我国城市社区危机管理的现状出发，提出必须建立周密的、切实可行的社区危机治理机制，包括危机预警机制、处置机制、恢复重建机制和奖惩机制。陈文涛[7]从系统理论的角度出发，运用层次分析法对社区灾害应急能力的评价指标进行了分级，提出了社区灾害应急能力的四个一级评价指标和多个二级评价指标。吴晓涛[8]通过分析城市社区应急能力的影响因素，论述了城市社区应急准备能力评估指标集的建立方法和基于模糊层次综合评价法的评估模型构建方案，建立了城市社区应急准备能力评估模型，并进行了实证分析。
由于我国应急管理起步较晚，而国外的研究也相对成熟，因而国外经验借鉴也是社区应急管理研究中重要的一部分。一部分学者致力于引进国外的社区应急管理概念，并将之本土化。例如，齐瑜[9]介绍了“减灾社区”、“安全社区”的概念，并为我国建设“减灾社区”、“安全社区”提出了建议。另一部分学者致力于引进国外社区应急管理的先进经验，希望给我国加强社区应急管理提供借鉴，例如顾林生[10]通过研究联合国等国际组织以及美、英、日等发达国家的基层应急管理的理念、程序和思路，总结国外基层应急管理具体实践中的闪光点如以居民为本的预警系统、安全社区建设、都市圈应急救援合作、公私合作的应急物资储备、居民应急的“土”办法等。
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我国学者在对社区应急管理进行理论研究的同时，也十分关注社区应急管理的实践，部分学者针对某些具体地区展开了案例研究，例如刘万振、陈兴立[11]以重庆市为例，探讨了社区应急能力建设的现状和存在问题，并提出加强重庆市社区应急能力建设的现实路径。祁明亮等[12]提出应急管理不单单是政府的行为，政府在应急管理中起主导作用，仍需要各行各业的通力协作，需要其他非政府机构的协作和个人的配合。社区不是基层政府机构，它实行民主自治的管理方式，因而更需要社会和居民的积极参与。近些年，部分学者开始关注应急管理的社会化，朱秦[13]以西山区永昌街道办事处马家社区地震应急救援志愿者中队为例，介绍了社区地震救援志愿者参与应急管理的模式和经验，认为其是政府应急和民间自救互救相结合的积极探索，提出要实现志愿者队伍的健康发展，政府必须转变观念，向社会放权，实现应急管理的社会化，并通过培训提高社会应急救援的技能。
总的看来，我国学者关于社区应急管理的研究还主要集中在应急管理制度的构建，国外先进理念和经验的引进，应急能力指标构建及案例分析，缺少理论基础的深究和现实困境的深剖。部分学者开始关注社区应急管理的社会参与，但仍缺少理论指导、缺少系统的研究，导致我国社区应急管理建设活动往往是头痛医头、脚痛医脚，缺乏整体性、系统性和连续性，这为本研究提供了突破口。本研究从治理理论出发，基于公共危机的治理，针对社区应急管理面临的困境，提倡社区应急管理应将现实主义与建构主义相结合，主张将社区应急管理融入日常治理中，全面分析了社区应急管理各主体的资源和优势，探索社区应急管理多主体的协作方式，力求最大限度利用多方资源，实现应急管理的社会化，提出了基于治理理论视角的社区应急管理建设模式，从治理层面减少公共危机的发生、科学应对危机、减少灾害损失。
基于治理理论的社区应急管理分析
1、治理理论
治理理论是 20 世纪 90 年代西方国家兴起的新理念，随后便风靡全球，成为学术界中一个重要的研究领域。治理作为一种新的管理理念，它提倡多元主体通过多种方式协同管理公共事务。它的突出特征是多元的主体、多样的手段、协作的网络、持续的互动。
治理理论的主要创始人詹姆斯·N. 罗西瑙[14]认为治理与政府统治不同，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。另一位代表人物格里·斯托克[15]将治理理论概括为五个要点:治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;治理意味着办好事情的能力不仅限于政府的权力，而且不限于政府的发号施令或运用权威。
联合国全球治理委员会也为治理作出了具有权威性的解释:“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排[16]。”
学者张海波[17]以“社会风险—公共危机”、“现实主义—建构主义”两个“连续统”为维度，划分了社会风险研究的四种基本范式，“现实主义—社会风险”范式、“建构主义—社会风险”范式、“建构主义—公共危机” 范式、“现实主义—公共危机”范式，认为治理理论是“建构主义—公共危机”范式的代表，应急管理研究是“现实主义—公共危机”范式的典型代表，并进一步指出当前关于社会风险的研究大多只停留在宏观的现实层面，将研究的重点侧重于风险形成威胁后的应急管理，而忽视对风险的产生、传递和放大的研究，倡导公共危机的治理必须先由现实主义走向建构主义，最终才能回归现实主义。——论文作者：李菲菲1，2 庞素琳1，2
